荐读 | 我们应当怎样看北约
摘要
北约是世界重要军事组织之一，是美国维系全球霸权的工具，其军事行动对世界格局影响重大。近年来北约呈现出三大变化：一是美国领导力日趋弱化，二是北约军事行动效率日渐低下，三是北约国家的利益纷争日益凸显。当前世界正处于大变革时代，这种变化给北约成员国带来很大冲击，对国际格局变动将产生重大影响。
北约即北大西洋公约组织，是世界重要军事组织，拥有相当数量核武器及庞大且有战力保障的常规部队。冷战期间，北约是美国阵营对抗苏联阵营的重要工具。冷战结束后，北约成为美国推行全球霸权的利器。自1993年北约军事介入前南斯拉夫地区开始，对他国军事干涉成为北约的重要活动内容。随着时代发展，北约对外军事干涉虽未停止，但内部运转效率却呈现出低效趋势，对外军事干涉水平和力度有所降低，以致对未来国际格局构建产生重大影响。
北约军事行动特点
北约成立的主要目的就是与苏联阵营抗衡。冷战期间因华约集团存在，北约军事行动非常谨慎。冷战结束后，全球失去了制衡北约的力量，北约大规模对外军事行动次数增加、烈度增强。
干涉性强。冷战结束后，北约一度积极转型，尝试进一步丰富北约对外任务以便为北约长期存在寻求合理性。但这些所谓转型一个都没有触及核心问题，即北约的根本属性。作为美国维系全球霸权重要工具，北约根本属性还是为战争作准备。这决定了北约以参与战争甚至制造冲突来维系内部团结，体现存在价值。1991 年 11 月，北约罗马首脑会议通过 “北约新战略概念”文件，将北约军事战略由前沿防御调整为预防冲突和危机处理，将武装干涉他国内政提升至战略层面，为日后大规模对外军事干涉奠定基础。此后不久，北约就直接干涉波黑内战。1999 年 4 月通过 “21 世纪战略新概念”，允许北约执行 “防区外进行危机反应作战”，为突破联合国安全框架束缚作准备。此后，北约彻底突破联合国安全底线，以本集团政治判断为导向干涉他国内政，空袭南联盟便是首次实践。2010年11月，北约将先发制人提升为战略指导层次，随后应用到利比亚战争中。
美国主导。从北约组建、战略规划设计到军事行动组织都由美国牢牢占据主导地位。冷战后，作为全球公认的超级大国，美国军事力量一直是北约对外军事行动的基础。在多数北约对外军事行动中，美国都是实际指挥者与实施者。如“科索沃战争、阿富汗战争、利比亚战争，北约作战计划就分别由美军驻欧总部、中央司令部和非洲司令部制订，重要行动指挥官也基本都是美国人”。在北约军事行动中美军投入的装备和人员也远超其他成员国。
注重扶持军事代理人。直接发动干涉性战争需要耗费巨大人力、物力和财力，直接参战的士兵还要承受很大风险。虽然北约干涉性军事行动选择的对象都与北约在军事实力上相差巨大，可相关国家军队却比北约联军更熟悉本国情况，他们可以充分利用这一优势与北约联军周旋。北约空袭南联盟过程中，北约高层最初设计战争计划时认为最多一周轰炸即可迫使南联盟屈服。可战争开始后，南联盟出乎意料地顽强，轰炸持续时间达78天之久。南联盟虽然最终失败，但北约也付出了相当代价。扶持军事代理人，由北约出金钱、武器和顾问，让其代替北约进行战争显然成本要小很多。尤其是欧债危机后，北约国家普遍面临经济困难，难以支持大规模直接军事干涉，培养军事代理人就成为他们的理想选择。在利比亚和叙利亚两场战争中，北约都是先通过向所谓“反对派”提供大量军事支持，在两国国内制造内战。之后，北约再打着“维护人权”或“支持民主”的旗号进行一些配合性军事行动，如寻找借口空袭政府军或出动小规模地面特种部队参与袭击行动等。
北约的扩张战略
冷战结束后，扩张成为北约重要活动之一。冷战期间，由于华约存在，北约扩张空间有限，基本围绕阵营内部和中间地带谨慎展开。如1952年将希腊和土耳其纳入北约，1955年批准联邦德国加入。冷战结束后，北约失去制衡力量，扩张力度加大，通过“硬扩张”吸纳成员国扩张北约规模；通过“软扩张”介入地区热点，拓展军事影响力。
战略性东扩。华约解体后，中东欧地区逐渐成为权力真空地带。1991年12月，北约倡导成立北约国家、前华约国家、独联体国家及波罗的海三国组成的北大西洋合作委员会。从此开始，北约就将东扩作为重要战略选择。随后于“1995年9月正式完成东扩战略指导性文件《北约东扩可行性研究报告》”，对东扩目的、原则、成员接纳程序、扩大后的共同防务政策等问题作出指导。至乌克兰危机前，北约东扩目标非常明确，即挤压俄罗斯战略生存空间。为达成目标，北约尽可能将中东欧国家纳入北约，还向苏联加盟共和国渗透并将波罗的海三国扩入北约。
意识形态扩张。冷战期间，意识形态曾是维系北约团结的重要因素。为保证阵营内部团结，部分国家甚至可以一定范围内牺牲本国利益。冷战结束后，尽管全球意识形态对抗形势缓和，但意识形态扩张始终是北约对外扩张战略重要组成部分。除以“民主”或“人权”名义干涉他国内政外，北约国家也经常性地在世界范围内宣扬以欧美为中心的意识形态。一些西方政要在出访一些亚洲、非洲国家时，要求“扩大人权”“推广民主”。除美国外，其他北约国家也经常在多种场合以意识形态划线。意识形态扩张在北约内部很有市场，是北约重要战略设计之一。
“软扩张”增加。冷战结束初期，北约对外扩张通常以直接吸纳成员国的“硬扩张”为主，将大量前华约国家纳入其中。由于“硬扩张”的负面效应较大，加上俄罗斯的反对，北约扩张稍有收敛。欧债危机后，传统地缘危机处理成本大幅攀升，非传统安全问题凸显，强势“硬扩张”越来越不符合北约利益。在此背景下，北约采取相对缓和的“软扩张”策略。如乌克兰危机后，新政府希望加入北约，但北约非常谨慎，没有像接纳波罗的海三国一样将之直接吸收进来。即使俄乌之间发生刻赤海峡扣押军舰事件，北约也没有顺势将乌克兰纳入。然而，不纳入不代表放弃和拒绝。2018年10月，北约和乌克兰举行“晴空2018”联合军演。2019年，乌克兰与北约组织“海上微风2019”联合军演。即便不是正式成员国，可乌克兰以一种特殊形式与北约强化联系。北约同样得到扩张。
2019年12月3日，北约峰会开幕前，特朗普与马克龙举行会晤
北约军事行动水准明显降低
相比国际上大多数军事组织，北约无论行动组织能力还是成员协调能力都具有明显优势。然而，从1999年空袭南联盟到2011年空袭利比亚，再到“三叉戟”军演，北约整体运转效率明显走低。
美国领导能力削弱。美国是北约缔造国之一，也是北约的领导国家。从冷战开始，美国在北约内部拥有垄断性地位，其他大国很难对美国形成挑战。美国领导能力强弱直接影响北约运转效率。北约2011年空袭利比亚前，美国领导能力虽有一定降低但仍足以保持在北约内部的绝对影响力。空袭利比亚军事行动成为一个重要转折点，虽然美国是这场空袭的重要参与者，但是显示出对北约领导能力的大幅削弱。一方面，美国主动分享指挥权。与以往军事行动不同，空袭利比亚过程中，美国虽在初期仍保有多国部队指挥权，但很快便主动表示，为避免树立“领导者”形象，愿意将指挥权移交给欧洲盟友。虽然一次军事行动移交指挥权并不意味着美国失去北约领导地位，但从理论上讲，国际干涉军事行动“指挥者”往往意味着要承担更大国际舆论压力，美国主动分享指挥权意味着要与盟友共同分担国际舆论压力。另一方面 ，美国参与程度降低。空袭过程中，美国出动了相当庞大的军事力量，可与他国相比却有一定差距。法国于空袭首日就出动8架阵风战机与12架幻影2000战机参与打击。仅前三天作战行动中，法国空军战机出动频率已达55架次，飞行时间超过400小时，成为联军中绝对主力。而美国除在3月20日凌晨向利比亚发射100多枚巡航导弹外，直接打击行动规模皆有限。美军已将参与度调整到较低水平。
军事行动组织水平下降。经过多年运作，北约综合组织能力相比大多数国际军事组织都要出色，号召力、协同性都具有较高水准。以空袭利比亚为分水岭，此后北约协调组织能力呈现下降趋势。号称“冷战后最大规模军演”的“三叉戟”军演就暴露出很严重的协调能力不足问题。如综合情报与后勤保障能力出现严重缺陷。军演中不仅出现荷兰参演部队1000余人没带御寒衣物不得不就地临时自购，而且连实战经验丰富的美国海军也因气候情报保障不到位，导致三艘军舰前往挪威途中遭遇恶劣海况被迫折返冰岛。作战单位间沟通配合问题严重。军演结束后，北约将责任归咎于恶劣气候，却掩盖不了作战单位间沟通配合水平低下的问题。
成员国地缘利益冲突严重。乌克兰危机后，美俄关系迅速恶化，以美国为首的北约也很快在东欧地区加强军事部署。可多数欧洲国家与俄罗斯并无根本上的利益冲突，相反，俄罗斯还是他们重要出口市场及能源供应者。美国借助乌克兰危机发起全面对俄制裁的行动并不符合这些国家利益。而且美国本土远离俄罗斯，即便俄罗斯采取相应军事反制措施也只能对美国产生有限影响，很多欧洲国家却要因此付出沉重地缘安全代价。在这种背景下，以德法为首的欧盟对俄态度开始出现转变。虽然并未改变此前对俄制裁态度，但却积极寻求与俄合作，最为典型的案例便是德国顶住美国压力坚持同俄共同建设北溪天然气管线工程。此外，美国与部分欧洲大国关于“伊核协议”的争执也反映出北约成员国内部地缘利益冲突激烈。特别是美国强行退出该协议并宣布重启对伊制裁后，德法等国不仅表示会继续遵守该协议，还采取措施帮助本地企业绕过美国制裁同伊朗进行贸易。若美国想以北约名义对伊朗发起军事行动，这种状态显然很难保证军事行动的有效运作。
北约对国际社会仍有重要影响
当今世界正处于大变革大调整时代，旧有格局尚未结束，新格局亦不成熟，北约的低效运转自然会带来更大国际影响。
客观削弱美国全球霸权。美国霸权的基础是自身超强国力，但盟友体系对其稳定霸权作用不可忽视。北约是美国整合盟友体系军事资源，调动盟友军事积极性的重要工具。北约运转效率下降必然动摇美国全球霸权基础，削弱美国全球霸权。随着美国综合国力下降，与盟友一同展开干涉行动，不仅可以分担战争成本与风险，还能分担国际舆论压力。由于北约运转效率降低，成员国参与美国对外军事行动的能力和意愿大大下降，美国霸权的维护与扩展也将因此受到削弱。
松动俄罗斯地缘环境。冷战结束后，俄罗斯既要应对以美国为首的发达国家集团对其战略生存空间的挤压，又要应对东欧与中亚传统亲俄国家的离心倾向。北约多轮东扩对俄产生很大地缘压力。受制于经济实力衰退及国内政局不稳，俄方一直难以实施有效反制措施。乌克兰危机后，美俄关系陷入低谷，北约不断在乌克兰问题上挑战俄罗斯地缘安全底线。北约日趋降低的运转效率，为俄罗斯地缘回旋创设了空间。俄不仅在军事上采取针锋相对策略，迫使部分欧洲国家盘算追随美国的安全成本问题，还利用北约内部分歧尽可能争取支持，使俄罗斯地缘环境得以缓和。
为发展中国家提供契机。北约运转效率降低带来的重要后果便是成员国个体利益需求增加，阵营意识减退。北约成员国多是国际上较有影响力的国家，北约作为纽带将他们的种种复杂利益整合在一起，发展中国家要与他们深入发展关系难度很大。随着北约运转效率降低，成员国间共同利益减少，利益分歧加大。尤其是欧债危机后，北约部分成员国开始逐渐放弃阵营意识，转变对发展中国家的政策。许多北约国家在国际贸易、多边主义、开放型经济、全球治理、人类命运共同体等方面，与发展中国家进行交流合作，发展中国家的发展空间越来越大，为发展双边、多边关系、推动世界经济健康发展提供了有利契机。
作者：张屹，中国人民大学经济学院博士后
本文发表于《前线》杂志2020年第1期
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